干细胞治疗监管模式的国际比较——兼论我国双轨制的完善

作者：杭吉干细胞科技 医学编辑团队

• 内容声明：本文基于《中国新药杂志》发表的同行评审综述（刘钊等，2026, 35(18): 1925-1931, DOI: 10.20251/j.cnki.1003-3734.2026.18.003）及公开政策法规文件撰写，仅供科普参考，不构成任何监管合规或临床诊疗建议
• 利益相关声明：杭吉干细胞科技与本文原作者及机构无商业合作或利益关联

核心速读：干细胞疗法为多种重大疑难疾病带来新希望，但其研发和质量控制比传统药物更复杂，对监管体系提出严峻挑战。国际监管格局可概括为三种模式：美国实行单轨制严格监管——所有干细胞疗法统一视为PHS Act第351节下的生物制品，由FDA/CBER/OTP全过程监管，361节豁免是有限例外而非平行轨道，同时嵌入5种加速程序（截至2025年9月30日共193个项目获RMAT资格）；欧盟通过ATMP集中审评（EMA/CAT/CHMP）实现全联盟统一标准，并设第28条”医院豁免” 允许成员国医院在个别患者处方下非工业化制备使用；日本实行医疗技术与药品双轨制——院内医疗技术受《再生医疗安全法》按高、中、低三级风险备案或报批，上市药品按PMDA法审评，并以有条件/期限上市许可（最长7年）和SAKIGAKE突破认定（审评时限由12个月缩短至6个月）提速。中国形成”卫生—药监”并行的双轨制：以产品上市为目的走药品注册路径（NMPA），非以上市为目的的临床研究经机构与项目”双备案”（国家卫健委）后在医疗机构内开展。

核心判断：我国选择的是更为审慎的路径——未获药品批准前，干细胞疗法一律限定于临床研究阶段，不允许任何形式的市场化应用；这确保了高风险创新疗法在充分验证前不进入临床常规医疗，但也可能使患者合法获取新疗法的途径相对受限。本文基于综述提出五大对策：科学分类与分级监管、全链条质量标准与追溯、加速临床转化机制、伦理与信息公开、国际标准接轨^[1]。

干细胞治疗监管模式的国际比较——兼论我国双轨制的完善

一、术语之争为何关乎监管？——”干细胞”与”间充质基质细胞”的分类影响

答案：术语与分类差异并非纯粹概念之争，可能对监管路径与证据门槛产生现实影响。

国际学术与监管语境中的“干细胞（stem cells）” 通常强调自我更新与分化潜能；临床研究与产业化中应用极广的“间充质干细胞（MSC）” ，在国际细胞治疗领域更常被审慎表述为 “间充质基质细胞（mesenchymal stromal cells）” ，并可依据国际细胞与基因治疗学会（ISCT） 提出的最低检定标准予以界定。但其是否具备严格意义上的”干细胞”属性、作用机制如何，仍存争议。

分类差异的监管后果：

分类	监管倾向
多能干细胞及其衍生细胞产品	致瘤性、遗传稳定性等风险更受关注，通常倾向纳入更高风险类别，要求更充分的非临床与临床证据
部分细胞/组织产品	在特定法域可能因 “最小操作””同源用途” 等关键定义而适用不同监管路径或豁免边界，进而影响CMC（化学成分、生产和控制）与临床证据要求的设定

核心判断：分类界定直接关系监管路径与证据门槛。将MSC简单等同于”干细胞”，或忽略”最小操作””同源用途”的限定条件，都可能导致对监管要求的误判。

二、国外干细胞治疗监管政策现状

2.1、美国：单轨制的严格监管体系与加速机制

美国单轨制严格监管体系首先体现为监管主体与法律归属的统一：所有干细胞及其他再生医学疗法统一视为《公共卫生服务法案》（PHS Act）第351节下的生物制品，由美国FDA生物制品评价与研究中心（CBER）下设的治疗产品办公室（OTP）负责全过程监管。由此形成单一主管、统一标准、覆盖全生命周期的监管主轨道，而不是多部门平行主管的双轨体系。

在严格准入路径上，美国采取“默认严格监管、例外严格限定”的逻辑：仅当制剂经过“最小程度操作”且用于与来源组织同一生理功能时，方可遵循PHS Act第361节及21 CFR 1271豁免上市许可要求；其余产品均须先递交研究性新药（IND）申请，经分期临床试验取得充分安全—有效性证据后，再提交生物制品许可申请（BLA）。因此，361节豁免是351节生物制品框架下的有限例外，体现风险分级，并不构成另一条平行监管轨道。

加速机制嵌入严格监管体系内部而非替代证据门槛：美国FDA现行快速通道、突破性疗法、优先审评、加速批准与再生医学先进疗法（RMAT）5种程序可并行申请；截至2025年9月30日，共193个项目获RMAT资格，官方规定60d内完成认定答复，显著提高了再生医学产品的早期交流效率。综上，美国通过单一主管、风险分级与五重加速程序，实现了干细胞疗法从质量控制到上市后随访的全生命周期监管，为全球再生医学监管提供了成熟范式。

2.2、欧盟：集中审评的先进治疗医学产品（ATMPs）框架与医院豁免条款

欧盟自2007年《先进治疗药物法规》实施起，将干细胞疗法与基因、组织工程疗法一起划入ATMP并按药品管理，确立了统一的集中审评体系。上市申请由欧洲药品管理局（EMA）受理，首先由先进疗法委员会（CAT）评估质量、安全性与有效性，随后由人用医药产品委员会（CHMP）采纳CAT意见并形成推荐，最终决议由欧盟委员会发布，实现全联盟范围内监管标准的一致性。

法规第28条设立“医院豁免”路径：成员国可授权本国医院在个别患者处方下，非工业化制备与使用ATMP，产品不得流通出境，并须接受国家主管部门监管。该机制为无可替代治疗手段的患者提供早期使用机会，也带来了各国执行标准不一、临床数据透明度不足的风险。

欧盟ATMP监管还需与现有《医药产品法》和《医疗器械法规》衔接：干细胞药物遵循药品法的研发—生产—上市全链条要求；当细胞与支架等器械组合时，需同步满足器械法规的质量与安全条款。欧洲EMA先后发布多份技术指南，涵盖细胞来源可追溯性、《药品生产质量管理规范》（GMP）生产、非临床评价、药物临床试验质量管理规范（GCP）临床设计及上市后随访等要点，为开发者提供操作性指引并提升监管透明度。

总体而言，欧盟通过集中审评与“医院豁免”的双轨设置，在严格风险管控与临床灵活性之间求取平衡，为干细胞等先进疗法的安全可及奠定了制度基础。

2.3、日本：医疗技术与药品双轨制及风险分级监管

日本以医疗技术与上市药品双轨管理干细胞疗法：院内医疗技术受《再生医疗安全法》约束，由医疗机构按高、中、低三级风险备案或报批；高风险项目，如诱导多能干细胞、胚胎干细胞、导入外源基因的自/异体细胞等，须获厚生劳动省和再生医学特别认证委员会批准后方可实施。上市药品则按《药品和医疗器械法》提交新药申请，由日本药品医疗器械管理局（PMDA）评审。

日本以有条件/期限上市许可嵌入双轨：2014年修订法规时，日本引入有条件/期限上市许可制度：对于小规模临床试验已显示初步安全且可能有效的再生医疗产品，企业可申请附条件早期上市许可，获准后先行有限市场化，在最长7年期限内继续收集有效性和安全性数据，待证实获益风险比可接受后，再申请转为正式批准。

日本以突破认定和指南体系提速：自2016年起，日本实施“SAKIGAKE”突破认定，对满足显著疗效和未被满足医疗需求等标准的产品提供早期密集咨询，并将审评时限由常规12个月缩短至6个月。厚生劳动省/PMDA先后发布干细胞临床研究、细胞制备、非临床与临床评价、GMP等系列指南，构建全过程技术规范与风险管理体系。总体看，日本双轨制在保障严格性的同时保留灵活性：医疗技术路径及时引入新技术惠及患者，药品路径和特别制度加速前沿产品上市。

3.4、韩国、澳大利亚与加拿大：多元监管模式与临床应用准入机制

① 韩国2019年通过《先进再生医疗及先进生物制品安全支持法》，2020年发布实施细则，2025年2月施行，设立国家级审查委员会，对细胞/基因/组织工程治疗按高、中、低风险三级管理，高风险项目须经中央审批；对罕见或重症患者，可在伦理审查和知情同意后于院内使用尚未上市疗法，制剂须符合GMP。

② 澳大利亚治疗用品管理局（TGA）自2019年7月起收紧自体干细胞豁免，除在医院内且无广告宣传的医师自体治疗外，其他干细胞疗法须作为生物制品获批，否则面临刑事处罚；患者可通过临床试验或“特别准入计划”使用未批准疗法。

③ 加拿大卫生部2019年公告明确，除传统造血干细胞移植外，所有自体细胞疗法均作为生物制品管理。开发者须提交临床试验申请，经生物制品与放射药物局（BRDD）审评，并遵守GMP要求。完成临床研究后，可通过优先审评或附条件上市许可加速上市。

三国共同趋势是：严格界定豁免范围、强调GMP与长期随访，并提供加速路径以平衡患者需求与证据充分性。

三、中国干细胞治疗监管体系的演进与现状

我国对干细胞疗法监管模式经历了逐步探索和演进，现阶段由卫生行政部门和药品监管部门共同参与，形成具有中国特色的“双轨并行”体系。这一体系分为2种路径：

• ①以上市为目的的干细胞产品，按照药品管理相关法规要求开展研发、注册申报和上市审批；
• ②非以上市为目的的干细胞临床研究技术，通过国家卫生健康委员会的机构与项目“双备案”后，在医疗机构内开展研究性临床试验。

这种管理模式在借鉴国际经验的基础上，兼顾了药品监管的严格性和临床研究的探索性，是我国在监管职责划分上的创新实践。

与欧盟在ATMP集中审评框架下并设“医院豁免”、日本以《再生医疗安全法》管理院内再生医疗并以PMDA法管理上市产品的“双轨”相比，我国“双轨”更体现为卫生系统临床研究备案与药品监管系统药品注册审批的分工衔接。

双轨并行有利亦有弊。该模式有助于在证据不足阶段将应用限定在受控研究框架内，降低过早商业化风险；但也可能带来部门边界下的监管碎片化、研究向产品转化接口不畅及患者早期可及性受限等问题。

3.1、监管体系发展历程与“双备案”模式形成

我国最早将细胞治疗纳入药品法律框架的是1993年《人的体细胞治疗及基因治疗临床研究质控要点》，文件提出应比照《中华人民共和国药品管理法》对活细胞疗法实施质量控制与伦理审查，奠定了药品化监管的雏形。2002年原国家食品药品监督管理局公布的《药品注册管理办法（试行）》把“治疗用生物制品（含细胞治疗产品）”列为第三类新药，要求按新药程序审评审批。

随后监管重心一度转向医疗技术管理：2009年“卫办医政发〔2009〕84号文”将造血干细胞移植等列入需卫生行政部门准入的第三类医疗技术目录，可在符合条件的医疗机构收费应用，引发药品与医疗技术属性之争。

为解决监管交叉，国家卫生健康委员会与原国家食品药品监督管理总局于2015年联合发布《干细胞临床研究管理办法（试行）》，正式确立“机构备案+项目备案”的“双备案”模式：

• ①仅限具备GMP级制备能力、伦理委员会和三级甲等资质的医院申请机构备案；
• ②研究方案经项目备案后方可在院内实施，须遵守GCP与《干细胞制剂质量控制及临床前研究指导原则》；
• ③禁止以研究名义向受试者收费，研究结束后若拟转化为产品，必须走药品注册通道。

至此，卫生部门负责科研性临床试验的准入与全过程监督，药品监管部门负责科研转产品阶段的审评检查，形成了“卫生—药监”并行的中国特色双轨格局。

3.2、药品监管路径与技术指南体系

对于以产品上市为目标的干细胞疗法，我国近年逐步建立了药品监管路径，由国家药品监督管理局（NMPA）按照药品法规予以监管。2020年修订颁布的《药品注册管理办法》（局令第27号）明确，包括干细胞在内的人源细胞和基因治疗产品作为治疗用生物制品，须按新药要求开展临床试验和申报上市，报国务院药品监管部门审批。对于药械结合的创新疗法，则由NMPA医疗器械标准管理中心界定属性，并通过联合审评机制决定审批路径。

2025年9月国务院发布《生物医学新技术临床研究和临床转化应用管理条例》（2026年5月1日起施行），明确由国务院卫生健康主管部门负责生物医学新技术临床研究和临床转化应用监督管理，并规定卫生健康主管部门会同药品监督管理部门根据科技发展制定、调整生物医学新技术与药品、医疗器械的界定指导原则，从而有望进一步明确细胞治疗“技术—产品”属性边界及跨部门衔接。

在法规层面逐步完善的同时，监管部门也推出了鼓励创新的政策措施：2020年7月，NMPA发布了针对突破性治疗药物、附条件批准和优先审评审批的3项工作程序，符合条件的干细胞产品可被纳入相应的绿色通道，享受审评时限缩短、优先现场检查和优先检验检测等支持政策，为临床价值显著或治疗急迫性高的细胞产品开辟绿色通道。

为了支撑干细胞产品按药品路径规范研发，NMPA及其下属机构近年来构建了较为完备的技术指南体系，相关指南的总结详见表1。这一系列指导文件与国际标准接轨，强化了干细胞产品在原材料控制、生产工艺验证、质量检测标准以及临床试验规范等方面的要求，为监管部门科学审评提供了依据，也为申请人指明了研发方向。

四、完善我国干细胞监管体系的路径建议

对比其他国家的干细胞监管体系，我国在监管模式上借鉴了国外经验但亦有自身特色：既不像美国那样完全由药品监管部门单一管理，也不同于日本将医疗实践纳入一定范围内的临床应用许可。

我国选择了更为审慎的路径——在未获药品批准前，干细胞疗法一律限定于临床研究阶段，通过备案制严控试验资质和过程，不允许任何形式的市场化应用。这种做法确保了高风险创新疗法在充分验证前不进入临床常规医疗，但也可能使患者合法获取新疗法的途径相对受限。相比国际先进监管体系，我国在监管科学研究、制度协调和国际融合方面仍存在不足，需要进一步改进提升。

4.1、建立科学分类与分级监管框架，实现“严管高风险、宽容低风险”

应以细胞来源、获取方式、操作程度和预期用途为依据，将胚胎干细胞、成体干细胞、诱导多能干细胞等细化归类，并借鉴欧盟ATMP体系和日本《再生医疗安全法》的风险分级思路：对全能/多能干细胞、基因修饰等高风险类别，要求更充分的临床前证据和更高层级审批；对自体来源、最小操作的低风险制品，在质量可控前提下简化程序、降低准入门槛。

同时，加快制定专门法规，明确干细胞法律属性与监管归属，建立动态评估机制，定期根据科技进展和风险认知调整分类。还应正视“间充质干细胞”等术语争议及其对“最小操作”“同源用途”等监管边界的影响，减少概念混用导致的路径不清。

4.2、健全全链条技术标准与质量追溯体系，强化质量控制与可追溯管理

应完善“来源—生产—检验—临床”全链条规范。建立统一细胞来源追溯体系，明确供体筛选、知情同意和生物样本主数据库要求，将人体来源生产用原材料的伦理要求前置，确保捐献自愿知情、补偿合规且不构成不当诱导；可借鉴美国细胞组织捐献者资质管理经验，建立全国性细胞来源和用途中央信息库，实现关键节点实时监控。

细胞制品生产须严格依照GMP，针对分离纯化、扩增和终产品放行制定附则，强化现场核查和批间一致性。推进标准物质及检测方法研发，完善活性、遗传稳定性、残留致瘤细胞等质量指标。临床试验必须全面遵守GCP，强化方案审核、现场核查与数据核实，为监管决策提供可靠证据。

4.3、构建加速临床转化机制，完善跨部门协同与政策支持

应建立“快速审评—跨部门协同—政策扶持”综合机制。在药品审评阶段开设干细胞创新产品快速通道，借鉴美国FDA的RMAT和突破性疗法制度，对早期显现重大临床价值的项目开展突破性认定和并行审评；对已进入Ⅲ期临床、治疗严重疾病且缺乏有效手段的产品，可探索“附条件批准”，让特定机构先行应用并限期补充数据，压缩审评周期。

完善卫生、药监、科技、发改等部门常态化沟通机制，打通伦理审查、细胞制备放大及注册衔接等环节，可设立国家级干细胞监管与发展协调委员会统筹政策接口。通过专项基金、税收优惠、人才引进和产业园区建设等支持产学研协同，保障关键技术攻关与临床研究经费，提高研发成功率和患者可及性。

4.4、强化伦理审查、临床试验透明与国际标准接轨，提升监管治理能力

应完善多层级伦理审查：机构伦理委员会独立把关知情同意、隐私和风险受益；国家级干细胞伦理专家委员会对胚胎、胎儿组织或基因编辑等高风险方案集中论证并发布指导。所有干细胞临床研究须在注册平台登记并动态公开方案、进度及不良事件，试验结束后最迟1年内公布主要结果，违者可暂停新试验或限制经费。

研究单位应为受试者购买保险，建立不良事件直报系统，监管部门定期汇总风险信号，必要时暂停或调整试验并发布安全警示；对未备案临床应用、夸大宣传或违规收费等行为，卫生健康部门与药监部门可联合执法并公开曝光。

同时，深化国际合作与标准接轨：积极参与WHO、ISO等国际标准制定，加强与FDA、EMA、PMDA人员培训和信息共享，探索临床试验数据国际互认，推动国际多中心临床试验，承认符合我国伦理要求的境外数据，搭建国际监管科研合作平台，提升我国干细胞监管科学水平和国际话语权。

五、结语与展望

第一，三种国际模式各有其制度逻辑，不存在简单的”谁更优”。美国以单一主管+有限豁免+五重加速实现严格与效率的平衡；欧盟以集中审评+医院豁免在统一标准与临床灵活性之间求取平衡；日本以双轨制+有条件期限批准+SAKIGAKE在院内技术可及性与药品审评严谨性之间寻求兼顾。将任一模式简单描述为”更先进”或”更宽松”，都忽略了其背后的法律体系与风险权衡。

第二，中国”双轨制”的审慎性有其合理性，但代价需要正视。综述明确指出，我国选择的是更为审慎的路径——未获药品批准前，干细胞疗法一律限定于临床研究阶段，不允许任何形式的市场化应用。这确保了高风险创新疗法在充分验证前不进入临床常规医疗，但也可能使患者合法获取新疗法的途径相对受限。这一”利与弊”应被完整呈现，而非只强调其中一面。

第三，术语与分类争议具有实质性监管后果。“间充质干细胞”与”间充质基质细胞”的表述差异、”最小操作””同源用途”的界定，直接关系监管路径与证据门槛。综述将”正视术语争议”列为建议之一，说明这一问题尚未解决，不应在传播中被简化为”名称之争”。

第四，五大建议是方向性的，不是已实现的制度安排。科学分类、全链条标准、加速转化、伦理透明、国际接轨——这些是综述提出的对策建议，其落地需要法规修订、部门协同和监管科学研究的持续投入。将”建议”表述为”已建立”或”即将实施”，超出了综述的信息范围。

对行业和公众的提示：干细胞治疗的监管框架仍在演进中。2025年9月发布的《生物医学新技术临床研究和临床转化应用管理条例》将于2026年5月1日施行，其配套的界定指导原则有望进一步明确”技术—产品”属性边界。对于具体项目的合规性判断，应以NMPA、国家卫健委及中国生物技术发展中心的官方发布为准，不宜依据本文或任何二手解读作出监管合规决策。

常见问题解答（FAQ）

参考资料：

[1]：刘钊,郑杨,房军,等. 干细胞治疗监管模式的国际比较[J]. 中国新药杂志,2026,35(18):1925-1931. DOI:10.20251/j.cnki.1003-3734.2026.18.003.

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